2019年1月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于《“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作方案》，部署開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作。按照既定的時(shí)間表，到2020年將在全國形成一批可復制、可推廣的示范模式，為全方位推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設奠定堅實(shí)基礎。“無(wú)廢城市”概念提出，是繼2018年5月18日召開(kāi)的全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )提出我國生態(tài)文明建設后的重大舉措。推行“無(wú)廢城市”建設，不僅是中國新時(shí)代生態(tài)文明發(fā)展的需要，更是實(shí)現我國高質(zhì)量發(fā)展可持續性的必然選擇。
一、“無(wú)廢城市”建設是新時(shí)代生態(tài)文明建設的重大舉措
《工作方案》的頒布，是黨中央、國務(wù)院在打好污染防治攻堅戰，決勝全面建成小康社會(huì )關(guān)鍵階段做出的重大改革部署。“無(wú)廢城市”并不是指沒(méi)有廢物產(chǎn)生，而是一種新的社會(huì )發(fā)展理念。以改變傳統的“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”的生產(chǎn)模式和消費模式，使資源、生產(chǎn)、消費等要素相匹配、相適應，以實(shí)現固體廢物污染防治3R原則(減量化、資源化、無(wú)害化)及循環(huán)經(jīng)濟的3R原則(減量化、循環(huán)化、再利用)的目標。
二、“無(wú)廢城市”建設的豐富內涵
(一)以“城市”為主體，實(shí)現“點(diǎn)”的突破
由于固體廢棄物種類(lèi)繁多，造成我國生態(tài)環(huán)境治理存在九龍治水、多頭管理的現象。比如住建部負責生活垃圾、建筑垃圾及垃圾分類(lèi)、農業(yè)農村部負責農業(yè)廢棄物、工信部負責一般工業(yè)固體廢棄物、生態(tài)環(huán)境部負責危險廢棄物、電子廢棄物。在宏觀(guān)上，部門(mén)之間的協(xié)同、統籌難度較大，缺乏統一高效的管理體系，往往出現一個(gè)產(chǎn)業(yè)的資源化產(chǎn)物無(wú)法在另一產(chǎn)業(yè)得到推廣和應用。
我國曾選擇在49個(gè)城市新建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區來(lái)推行“城市礦產(chǎn)”，在資源與環(huán)境協(xié)同發(fā)展方面取得了顯著(zhù)的成效，“城市礦產(chǎn)”更多考慮的是區域性資源的綜合利用，是“面”。而“無(wú)廢城市”的建設，是從“城市”本身這一主體入手，是從“點(diǎn)”上探索固體廢物綜合管理高效、協(xié)同的工作機制，更具有示范性。從而構建固體廢物源頭產(chǎn)生量最小、資源充分循環(huán)利用、嚴控非法轉移傾倒廢物及排放量趨零的長(cháng)效機制，強調城市發(fā)展理念的轉變，由試點(diǎn)城市開(kāi)始探索一條適合中國特色的資源與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的路徑，更具有可復制性。
(二)源頭減量，總量控制
根據《工作方案》，“無(wú)廢城市”建設將持續推進(jìn)固廢源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固廢環(huán)境影響降至最低。
李干杰表示，“無(wú)廢”是指以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過(guò)推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。減量化也要根據不同品類(lèi)的固廢制定可操作的控制方案、技術(shù)指標，切忌一刀切。
總量控制就是實(shí)施工業(yè)綠色生產(chǎn)，推動(dòng)固體廢物貯存、處置總量趨于零增長(cháng)。應從以下幾點(diǎn)開(kāi)展工作：一是健全標準體系，推動(dòng)大宗工業(yè)固體廢物資源化利用。二是嚴格控制工業(yè)固體廢物新增量，逐步解決歷史遺留問(wèn)題。三是從處置治理的末端開(kāi)始，沿著(zhù)產(chǎn)業(yè)鏈條逐步向儲存、運輸等上游環(huán)節追溯，推動(dòng)固廢處理產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的重建，確保實(shí)現“治標更治本”。四是減少廢棄物排放，就意味著(zhù)將以填埋和焚燒的處置方式減量化，推進(jìn)城市物質(zhì)流實(shí)現閉環(huán)。
(三)應涵蓋固廢的“全品類(lèi)”
“無(wú)廢城市”并不代表城市不產(chǎn)生廢棄物，而是能夠完全妥善處置城市生產(chǎn)、生活中產(chǎn)生的廢棄物。“無(wú)廢城市”應該是全品類(lèi)固廢的綜合整治，包括但不限于：生活垃圾，農業(yè)廢棄物、餐廚垃圾，建筑垃圾，工業(yè)廢棄物、危險廢棄物(含醫療垃圾)、電子廢棄物、報廢汽車(chē)等等，不能有選擇性的指定某幾種固廢，像廢舊衣物、廢舊包裝物、廢塑料等也必須納入管理體系。因此，開(kāi)展“ 無(wú)廢城市”建設的試點(diǎn)，不僅要著(zhù)眼于提高固體廢物資源化利用水平，更要研究各種廢棄物之間在資源化、無(wú)害化過(guò)程中產(chǎn)生資源及副產(chǎn)品的綜合利用。
在產(chǎn)業(yè)布局上也一定綜合考慮各種廢棄物在回收、分揀、運輸、儲存、處置的等環(huán)節的整體規劃。只有按照“全過(guò)程、全品種、全流通”的思路進(jìn)行設計，才可能重構整體固廢產(chǎn)業(yè)的商業(yè)模式與生態(tài)體系。
(四)全社會(huì )共同參與
“無(wú)廢城市”建設的發(fā)展離不開(kāi)全社會(huì )的共同參與和努力，更應明確政府、企業(yè)和公民在“無(wú)廢城市”應盡的義務(wù)。對于生產(chǎn)型企業(yè)，應主動(dòng)承擔資源綜合利用的責任和義務(wù)，在設計產(chǎn)品時(shí)考慮將來(lái)易于循環(huán)利用，降低處理難度，減少過(guò)度包裝；對于公眾，應倡導綠色低碳生活方式，推動(dòng)生活垃圾源頭減量和垃圾分類(lèi)；對于政府，應倡導綠色發(fā)展的理念，帶頭并率先使用再生產(chǎn)品，發(fā)揮其表率作用。
三、“無(wú)廢城市”建設實(shí)施路徑的思考
我國“無(wú)廢城市”建設可以借鑒國外的經(jīng)驗，“無(wú)廢城市”與日本提出的靜脈產(chǎn)業(yè)在內涵上相當。日本的靜脈產(chǎn)業(yè)從萌芽階段到成熟階段僅僅經(jīng)歷了20 多年的時(shí)間，之所以能夠快速發(fā)展，成為經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)，這與其健全而有力的推進(jìn)措施是分不開(kāi)的。為推進(jìn)靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，日本整個(gè)社會(huì )，從政府到產(chǎn)業(yè)層面，再到各個(gè)企業(yè)以及全體國民，都為靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了動(dòng)力。尤其是日本制定了較為嚴密的政策體系、法律法規、經(jīng)濟政策，技術(shù)支持等，成為了靜脈產(chǎn)業(yè)快速、健康發(fā)展的必要條件。這非常值得我國在推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設中借鑒。
(一)優(yōu)化頂層設計
“無(wú)廢城市”建設是個(gè)系統工程。試點(diǎn)城市應結合本地實(shí)際，編制科學(xué)的實(shí)施方案。要明確試點(diǎn)目標，確定各項任務(wù)清單和分工，細化建設中每項任務(wù)的目標成果、進(jìn)度安排及保障措施等。在設計上必須注重從傳統的資源“開(kāi)采—生產(chǎn)—消費—處置”的模式向減量化、資源化、無(wú)害化模式轉型，更需促使從生產(chǎn)端到消費端各方行為模式的改變，從而使“無(wú)廢城市”建設真正成為開(kāi)啟新時(shí)代生態(tài)文明建設的助推器。
在強調頂層設計的同時(shí)，對于已經(jīng)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策，也必須保持政策連續性。比如我國電子廢棄物產(chǎn)業(yè)，通過(guò)近幾年快速發(fā)展，取得了舉世的成就，但基金處置費不斷延遲發(fā)放，產(chǎn)業(yè)步履艱難，非法拆解很有可能死灰復燃，應引起我們高度重視。
任何產(chǎn)業(yè)政策的初衷都是積極且富有情懷的，但更要復盤(pán)我們十幾年來(lái)制定的產(chǎn)業(yè)政策，哪些是正確的？哪些是一定時(shí)期內的產(chǎn)物，哪些操作性較差？政策是否符合經(jīng)濟規律？商業(yè)模式和盈利模式是否可以復制？人法地，地法天，天法道，道法自然。我們不僅要敬畏自然規律，更要有清醒的認知、高度的責任感、務(wù)實(shí)可操作的細節和公平的評價(jià)體系。
1.明確政府責任主體
固體廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置過(guò)程，關(guān)系生產(chǎn)者、消費者、回收者、利用者、處置者等多方利益，需要政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治。因此“無(wú)廢城市”建設的主體包括政府、企業(yè)、社會(huì )公眾，而“無(wú)廢城市”建設責任主體應是試點(diǎn)城市政府，實(shí)行屬地化管理。試點(diǎn)城市政府應主導制度設計與市場(chǎng)監督， 發(fā)揮政府宏觀(guān)指導作用。建立健全各部門(mén)責任清單，形成分工明確、權責明晰、高效協(xié)同的治理結構。“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)涉及的技術(shù)性強、領(lǐng)域多、范圍廣，因此，切忌搞突擊及一切形式主義。
在“無(wú)廢城市”建設過(guò)程中全民參與無(wú)疑是核心要素，人民是歷史的創(chuàng )造者，也是生態(tài)文明的創(chuàng )造者，每個(gè)公民都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設者、受益者，推動(dòng)綠色生活方式。并積極探索消費者延伸責任的可行性和可操作性。
日本的靜脈產(chǎn)業(yè)政策特別強調廢棄者責任和生產(chǎn)者延伸責任，主要包括：廢舊物資商品化收費制度、垃圾處理手續費制度、廢棄物回收保證金(押金)制度以及大力的稅收優(yōu)惠政策。我們在“無(wú)廢城市”建設推進(jìn)過(guò)程中，也應逐步完善各項制度建設。
2.構建共生價(jià)值體系
構建共生價(jià)值體系，才能把產(chǎn)業(yè)鏈的各方價(jià)值真正發(fā)掘出來(lái)，實(shí)現政府、企業(yè)、社會(huì )公眾三方在“無(wú)廢城市”建設中的共贏(yíng)。我們把環(huán)境治理好，地方政府和污染企業(yè)也獲得了價(jià)值，監管部門(mén)、社會(huì )民眾也會(huì )獲得一定的價(jià)值，這是一個(gè)更高層次的價(jià)值體系，需要三方共同構建。
產(chǎn)業(yè)共生價(jià)值原則也體現在企業(yè)之間，不僅在城市中存量各固廢產(chǎn)業(yè)可以實(shí)現“動(dòng)脈、靜脈”有機結合，更要在增量規劃設計中，實(shí)現增量處置企業(yè)與存量企業(yè)共同實(shí)現共生發(fā)展的生態(tài)發(fā)展模式，共同構建資源與環(huán)保產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈的價(jià)值共生體。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈中的鏈內、鏈間的物流交換網(wǎng)絡(luò )信息的建設，研究城市內固廢物流間的關(guān)聯(lián)、能流的梯級利用、資源的共享和企業(yè)間的共生組合。各方共同研究合理延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈，開(kāi)發(fā)高附加值的綜合利用產(chǎn)品。
3.綠色回收體系建設
我國曾經(jīng)有世界上最完備的再生資源回收體系和分類(lèi)體系，近幾十年隨著(zhù)市場(chǎng)化的發(fā)展，回收體系建設涉及的矛盾卻越來(lái)越突出。因此，當前建設綠色回收體系是“無(wú)廢城市”建設是否成功的關(guān)鍵要素之一，應探討以溯源體系建設及消費者責任延伸制為抓手，目前我們這幾年均做了有益的探索，但可復制的商業(yè)模式和盈利模式較少，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)改進(jìn)不斷完善的過(guò)程，重在全社會(huì )共同參與，循序漸進(jìn)。綠色回收體系建設應包含垃圾分類(lèi)、“雙網(wǎng)融合”、分揀中心(中轉站)建設等內容。
在操作層面，垃圾分類(lèi)首先要實(shí)現干、濕垃圾的分離，尤其濕垃圾的商業(yè)模式仍需探索；要重視低值資源利用的發(fā)展路徑，對于高值資源，必須控制流向合規處置企業(yè)；對有害垃圾的分類(lèi)、儲存、處置的責任要明確；“雙網(wǎng)融合”中的環(huán)衛收運體系并不涵蓋社區，要探索“定時(shí)、定點(diǎn)、定品種、定車(chē)輛、定線(xiàn)路、定價(jià)格”的協(xié)同機制，希望在“無(wú)廢城市”建設中能夠探索出有效的解決方案。
針對綠色回收體制建設，應考慮按一定區域設置標準的回收站或分揀中心。分揀既產(chǎn)生價(jià)值，又是中轉和資源流轉的基礎設施，要科學(xué)規劃。
鼓勵一切“互聯(lián)網(wǎng)+”固體廢物處理產(chǎn)業(yè)的試點(diǎn)，逐步實(shí)現線(xiàn)上交投與線(xiàn)下回收相結合，強化信息交換，支持資源在線(xiàn)交易平臺的發(fā)展。因此，“無(wú)廢城市”建設更需要建立城市固廢的大數據庫，實(shí)現固體廢物收集、轉移、處置等各個(gè)環(huán)節的信息化。
(二)虛擬的“靜脈產(chǎn)業(yè)園”
“無(wú)廢城市”建設是承擔各類(lèi)廢棄物收集、運輸、分類(lèi)、拆解、處置、資源化重新進(jìn)入消費領(lǐng)域或最終處置無(wú)害化，以完成物質(zhì)和能量的循環(huán)?？梢詫⒄麄€(gè)城市看作是虛擬的“靜脈產(chǎn)業(yè)園”。與之相對應的開(kāi)發(fā)利用自然資源并生產(chǎn)、流通、消費的產(chǎn)業(yè)被稱(chēng)為“動(dòng)脈產(chǎn)業(yè)”，它們共同構成了資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。
對于“無(wú)廢城市”，物質(zhì)代謝是指城市從社會(huì )回收網(wǎng)絡(luò )取得廢舊資源，通過(guò)初級分選、拆解、再制造、再循環(huán)等途徑，將其轉變成有用的產(chǎn)品，又交回社會(huì )生產(chǎn)、生活體系；不能再資源化的物質(zhì)安全處置的過(guò)程。因此按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展思路需要對城市整個(gè)固廢產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全景圖定性描述，通過(guò)共享基礎設施和固廢信息系統，得出物質(zhì)代謝過(guò)程的物料平衡、能源平衡，才可準確科學(xué)規劃和產(chǎn)能匹配。比如通過(guò)靜脈產(chǎn)業(yè)園模式可以將餐廚垃圾、市政污泥、禽畜糞便等協(xié)同處置，形成規?；?。
城市中各固體廢物的資源利用和環(huán)保設施集中布置，便于集中控制環(huán)境污染，便于形成規模效應，也更方便政府有效監督控制和節約用地。同時(shí)也可以集中資金和相關(guān)資源高標準建設污染控制設施，使得污染物在不斷循環(huán)中得到消減，在保證污染“零”排放的基礎上，實(shí)現“無(wú)廢城市”中物質(zhì)、能源的集約利用和梯級利用，形成以固廢資源化利用和無(wú)害化處理為一體的現代化生態(tài)文明城市。
(三)健全的法律法規
“無(wú)廢城市”建設必有要有相關(guān)法律與政策的支撐，才可做到有法可依,才會(huì )改變現在生產(chǎn)生活的模式。國家正在制定及修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》等是法律是“無(wú)廢城市”建設的保障。2016年公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案的通知》，也首次明確對電器電子、汽車(chē)、鉛酸蓄電池和包裝物實(shí)施生產(chǎn)者延伸責任制，這些制度建設更需盡快有序推進(jìn)。
2000年，日本把建立循環(huán)型社會(huì )提升為基本國策，將該年定為“循環(huán)型社會(huì )元年”。制定了“循環(huán)型社會(huì )基本法”，并以此法為基礎又制定了相關(guān)法律，如“家電回收利用法”，“汽車(chē)再生利用法”“食品回收利用法”，“包裝容器回收利用法”，“關(guān)于通過(guò)國家等機構促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)品等供應的法律”，在整個(gè)社會(huì )形成了向靜脈產(chǎn)業(yè)及循環(huán)型社會(huì )邁進(jìn)的局面。
(四)制定建設標準 規范產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展
“無(wú)廢城市”建設要體現生態(tài)文明建設的特征，并以此制定建設標準，更應該統一固體廢物數據統計范圍、口徑和方法。2006年9月頒布的《靜脈產(chǎn)業(yè)類(lèi)生態(tài)工業(yè)園區標準(試行)》(HJ/T275—2006)特別制定了廢舊家電、報廢汽車(chē)、廢舊輪胎和廢舊塑料的資源化率，危險廢物的安全處置率等指標。靜脈工業(yè)園標準的內涵中并沒(méi)有明確生活垃圾、餐廚廢棄物等相關(guān)固廢的指標，下一步需要進(jìn)行修訂和完善，以此來(lái)規范“無(wú)廢城市”建設中的設計、建設、管理、驗收等各個(gè)環(huán)節。
(五)更加注重技術(shù)的適用性
“無(wú)廢城市”建設應更加注重產(chǎn)、學(xué)、研的協(xié)同，著(zhù)重研究廢棄物處理技術(shù)、再利用技術(shù)和環(huán)境污染物質(zhì)的控制技術(shù)。加快實(shí)現先進(jìn)適用性技術(shù)的推廣應用，注重技術(shù)的適應性就是綜合考量商業(yè)模式、資源利用率和成本優(yōu)勢等因素，從而降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品附加值。通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)“無(wú)廢城市”建設發(fā)展的市場(chǎng)化、規范化和集約化。像通過(guò)熱裂解技術(shù)處置熱值高且穩定的廢輪胎、油泥等固廢必定會(huì )引發(fā)新一輪產(chǎn)業(yè)投資，關(guān)注且值得期待。
(六)嚴格監管體系
必須強化固廢處置中督查管理，依法打擊固廢危廢的非法轉移、傾倒行為，明確固體廢物相關(guān)產(chǎn)業(yè)源頭準入控制、回收、綜合利用和無(wú)害化處置等環(huán)節相關(guān)方的法律責任和管理要求。比如報廢汽車(chē)資源化產(chǎn)業(yè)，非法處置及利用的成本大大低于合規企業(yè)。正是由于沒(méi)有對無(wú)證經(jīng)營(yíng)進(jìn)行有效的監管，全國有資質(zhì)的報廢汽車(chē)資源化產(chǎn)業(yè)只占整個(gè)回收市場(chǎng)的1/3。因此，只有通過(guò)嚴格的監管，提高違法成本，才能形成健康的產(chǎn)業(yè)鏈條。又如廢舊鉛酸電池雖然是危廢，但回收體系及監管仍未完全到位，這都應該在“無(wú)廢城市”建設中一并統籌解決。
(七)市場(chǎng)與投資
中國工程院院士杜祥琬曾撰文指出，建設“無(wú)廢城市”建設的潛力和潛在效益巨大。據估計，到2030年我國固廢分類(lèi)資源化利用的產(chǎn)值規模將可達到7萬(wàn)億元至8萬(wàn)億元，且帶動(dòng)4000萬(wàn)至5000萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，成為我國戰略性新興產(chǎn)業(yè)的重要支柱和經(jīng)濟增長(cháng)新動(dòng)能。
從產(chǎn)業(yè)視角看，《工作方案》所帶來(lái)的市場(chǎng)雖然可能是萬(wàn)億級的，但它并不意味著(zhù)是短期可以釋放的市場(chǎng)，還需要在政府科學(xué)規劃、企業(yè)商業(yè)模式探索、公眾積極參與、產(chǎn)業(yè)協(xié)同共生、適應性技術(shù)突破等各個(gè)要素的基礎上才可能逐步實(shí)現。
同濟大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟研究所所長(cháng)杜歡政在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪(fǎng)時(shí)表示，實(shí)際數萬(wàn)億的固廢處置市場(chǎng)早已存在，只是原有的產(chǎn)業(yè)體系和商業(yè)模式并不規范，也不符合市場(chǎng)發(fā)展的長(cháng)遠要求。在“無(wú)廢城市”建設規劃中應先梳理好存量，重點(diǎn)在規劃中考慮增量產(chǎn)業(yè)布局及增量與存量之間產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同關(guān)系。危廢產(chǎn)業(yè)目前處于風(fēng)口期，目前是藍海，或許三年后就是紅海，畫(huà)地為牢或許是解決存量與增量的一種有效解決問(wèn)題的方法。
在“無(wú)廢城市”建設中，可以將城市作為一個(gè)“大“靜脈產(chǎn)業(yè)園來(lái)規劃，市場(chǎng)的增量部分必須以建設新靜脈產(chǎn)業(yè)園的方式進(jìn)行消納，增量及補短板在新增“小”靜脈產(chǎn)業(yè)園來(lái)規劃和布局，實(shí)現“大”-“小”靜脈產(chǎn)業(yè)園之間協(xié)同發(fā)展。
從國際和國內經(jīng)驗來(lái)看，“無(wú)廢城市”的建設離不開(kāi)規?；c正規化企業(yè)的參與，而這正與當前我國固廢市場(chǎng)分散的現狀不相匹配。在“無(wú)廢城市”建設中選擇投資主體十分重要，政府更希望與投資主體共同研討“無(wú)廢城市”的概念性設計。因此，綜合類(lèi)資源及環(huán)保企業(yè)尤其是全產(chǎn)業(yè)鏈的公司，通過(guò)自身技術(shù)、創(chuàng )新在“無(wú)廢城市”的長(cháng)周期建設中更能找到持續發(fā)展的機會(huì )。
(作者 王軍 啟迪桑德固廢與再生中心副總經(jīng)理)
